Pianificazione e programmazione in ambito di trasporto pubblico locale

Last update 28 February 2018

Il trasporto pubblico locale è un sistema complesso, strutturato su varie modalità e reti di trasporto, con diversi gradi di integrazione, che insistono su ambiti territoriali differenti in termini di bacino (comunale, provinciale e regionale), di caratteristiche insediative, di condizioni di mercato e di assetto dell’offerta. Al settore non è mai stato riconosciuto il dovuto ruolo strategico nazionale.

Per quanto riguarda i compiti e le funzioni assegnate alle regioni con il decreto legislativo 422/1997, in materia di trasporto pubblico locale il Piemonte ha attuato [l.r.1/2000] un’ampia delega che coinvolge province, comuni, conurbazioni; per favorire il coordinamento dei servizi sul territorio si è, inoltre, dotata di un’Agenzia il cui ambito operativo è stato recentemente ampliato [l.r. 1/2015] nell’ottica di garantire l’integrazione funzionale delle reti e dei servizi di trasporto su gomma e su ferro.

I dettami nazionali, le recenti modifiche all’impianto normativo della l.r.1/2000 e il nuovo ruolo dell’Agenzia della mobilità piemontese -che si configura quale ente pubblico di interesse regionale in forma di consorzio per l'esercizio in forma obbligatoriamente associata delle funzioni degli Enti territoriali in materia di trasporto pubblico locale – impongono la necessità di concordare una procedura di leale collaborazione tra gli enti affinché gli indirizzi Programmatici e Pianificatori siano il più possibile condivisi e idonei a raggiungere, tra l’altro, gli obiettivi fissati a livello nazionale anche al fine di partecipare pienamente al riparto del Fondo Nazionale Trasporti (FNT).

L’Agenzia della Mobilità Piemontese ha il compito di assicurare continuità e unitarietà alla programmazione dei servizi di trasporto pubblico perseguendo un percorso coordinato e partecipato dagli enti territoriali.

I principi

Garantire il diritto alla mobilità significa garantire ai cittadini la possibilità di esercitare alcuni dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione come il diritto alla cura, all’istruzione, al lavoro. La rilevanza di tale diritto, in una fase di riassetto dei fattori economici e produttivi che comporta, anche, la ricollocazione e spesso la concentrazione di servizi precedentemente distribuiti sul territorio in misura ben più capillare, cresce costantemente nel tempo e costituisce una vera e propria sfida ai soggetti pubblici.

In questo quadro, il sistema del trasporto pubblico, più che configurarsi come un servizio a sé, deve definirsi quale:

- chiave d’accesso agli altri servizi e rispondere alla domanda di mobilità. E' fondamentale assicurare la connettività a tutti i livelli per non compromettere totalmente le possibilità di crescita di un territorio, ossia facilitare gli spostamenti delle persone, dei beni e dei prodotti, garantendo una rete di percorsi, modalità, servizi che insieme possano, in modo flessibile, rispondere ai diversi bisogni mantenendo però la sostenibilità finanziaria. Per questo occorre:

• considerare, in casi di individuazione di nuovi sedi o rilocalizzazioni di sedi esistenti di uffici pubblici, ospedali, istituti scolastici, centri di terziario o altri grandi attrattori, tra i criteri prioritari quello dell’accessibilità ai servizi di trasporto pubblico;
• prevedere specifiche di servizio, richieste ai gestori del trasporto pubblico fin dalle procedure di gara, che dovranno tendere a inserirsi in progetti di rete che mirino ad individuare un’offerta di qualità, che risponda ai reali fabbisogni di mobilità;
• realizzare un sistema di governance orizzontale e verticale tale da permettere le scelte più razionali;
• realizzare un sistema di monitoraggio che permetta di valutare in tempo utile le performance e le necessità del sistema trasporto collettivo.

- volano di sviluppo economico: il TPL rappresenta il quinto settore dell’economia italiana per valore aggiunto prodotto. Investire in questo settore significa valorizzare l’economia locale e le imprese del territorio nella misura in cui possano costituirsi come soggetti in grado di assicurare i requisiti di efficienza, ma ancor prima di efficacia e qualità dei servizi offerti. Per questo occorre:

• favorire un razionale processo di aggregazione e sviluppo dell’imprenditoria di settore che salvaguardi le piccole e medie aziende, anche al fine di integrare e valorizzare i diversi requisiti di specializzazione nell’esecuzione dei servizi;
• indirizzare lo sviluppo delle imprese verso l’integrazione gestionale ferro/gomma, favorendo la nascita sul territorio di soggetti in grado di competere sull’intera gamma dei servizi di trasporto pubblico locale, con le relative economie di scala e un incremento di flessibilità nell’offerta di soluzioni di mobilità
• mettere le imprese che eserciscono il TPL in Piemonte in condizione di competere anche nell’aggiudicazione di servizi esterni ai confini regionali.

- strumento per la salvaguardia dell’ambiente: ad un’organizzazione efficace ed efficiente dei servizi di trasporto pubblico locale consegue un maggior utilizzo della mobilità collettiva e una riduzione degli spostamenti con il mezzo privato con evidenti benefici in termini riduzione di emissioni e di rumore. Il contributo che il settore offre alla riduzione degli inquinanti ha anche un effetto di tipo “economico” quantificabile in una mancata infrazione dei limiti imposti a livello europeo. Per questo occorre programmare i servizi in modo da rispondere sempre più alle esigenze di mobilità espresse dal territorio, sia in termini di quantità che di qualità e affidabilità nei limiti imposti dalle risorse disponibili. I documenti di programmazione devono contenere obiettivi di natura ambientale.

- sostegno al lavoro e all’occupazione: l’applicazione al settore del trasporto pubblico di criteri meramente economico-finanziari per il suo efficientamento inducono verso conseguenti prospettive di depauperamento territoriale. Per questo occorre introdurre elementi di stabilizzazione sociale e di incremento delle competenze presenti sul territorio, definendo processi per la valorizzazione del personale, per la sua protezione [mediante idonee clausole sociali che ammortizzino gli esiti delle procedure competitive] e per la sua formazione, anche in termini di diversificazione delle professionalità

La visione strategica regionale è quella di “assicurare il diritto alla mobilità delle persone quale presupposto allo sviluppo sociale, economico, culturale, dei cittadini che vivono in Piemonte” attraverso lo sviluppo ed il mantenimento di un sistema di trasporto pubblico sostenibile (dal punto di vista sociale, ambientale ed economico) e di qualità. La sostenibilità del sistema di trasporto pubblico prevede: la garanzia di un livello minimo di accessibilità alle funzioni sociali, il rispetto dell’ambiente, l’efficienza nell’impiego dei finanziamenti pubblici.

La qualità del sistema di trasporto pubblico prevede: la definizione della quantità di servizio da fornire alle varie comunità, la progettazione degli orari, la programmazione delle coincidenze, la progettazione dei punti di fermata e di trasbordo/interscambio.

La visione del sistema TPL piemontese si traduce nella definizione di un sistema gerarchico nel quale si collocano, in ordine di priorità:

1. il sistema ferroviario regionale di collegamento dei vari bacini con il capoluogo regionale (Torino) e con i capoluoghi (Aosta, Milano, Genova) delle Regioni confinanti e il Servizio Ferroviario Metropolitano di raccolta/distribuzione nella Città Metropolitana,
2. il sistema di metropolitana di Torino,
3. il sistema tranviario di Torino,
4. il sistema di bus (urbani-suburbani ed extraurbani) di supporto ai sistemi precedenti,
5. i sistemi complementari peculiari quali battelli, funicolari, funivie.

La traduzione nella realtà prevede la definizione di un SFR basato su servizi “veloci” RV (treni Regionali Veloci) tra Torino e i capoluoghi di provincia piemontesi, i capoluoghi di regione delle regioni confinanti, alcuni capoluoghi di provincia di regioni confinanti. I servizi hanno cadenza oraria. I servizi “locali” R (treni Regionali) hanno invece cadenza oraria o bioraria, con fermate in tutte le località abilitate, hanno una funzione di adduzione o potenziamento. Gli orari dei treni R sono coordinati nelle stazioni capolinea a quelli dei treni RV per permettere le coincidenze tra i due tipi di servizio.

In fase programmatoria dovrà essere esaminata la possibilità/fattibilità di riattivazione delle linee ferroviarie attualmente sospese.

Nell’area metropolitana torinese opera il sistema di metropolitana automatica.

Il sistema dei bus extraurbani è costituito da linee “strutturali”, caratterizzate da un servizio cadenzato e continuo, con frequenze coerenti con la domanda espressa, con orari e percorsi armonizzati e coordinati con l’SFR e l’SFM per funzioni di collegamento “strutturale”; linee “dedicate” per esigenze locali o specifiche (scuole, stabilimenti, …) con orari “ad hoc” per tali esigenza; servizi a chiamata per aree/relazioni/fasce orarie a domanda debole.

Per il buon funzionamento del sistema complessivo sono fondamentali, a scala regionale e locale: un sistema di nodi di interscambio tra sistema ferroviario ed altri sistemi di trasporto sia collettivi (bus, tram, metro) sia individuali (auto e bici private, car e bike sharing), un sistema tariffario integrato che preveda tariffe origine-destinazione infra-bacino ed inter-bacini.

Assetto organizzativo regionale

2.1 Funzioni della Regione

La l.r. 1/2000 e s.m.i., all’art. 4, comma 1, prevede che la Regione eserciti le seguenti funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale:

• indirizzo, promozione, coordinamento e controllo di tutti i servizi di trasporto pubblico locale con particolare attenzione al servizio regionale al fine di garantire la necessaria integrazione tra le diverse modalità di trasporto;
• programmazione della rete e dei servizi regionali di cui all'articolo 2, comma 1, lettera a);
• amministrazione dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale, (omissis)”.

Il successivo comma 2 prevede che la Regione svolga “le funzioni di cui al comma 1 attraverso l'elaborazione del piano regionale dei trasporti e del programma triennale dei servizi di trasporto pubblico locale.”

Secondo la stessa l.r. 1/2000 il Programma Triennale dei Servizi (PTS) definisce, d'intesa con gli enti locali aggregati nel consorzio,

• gli obiettivi di efficienza ed efficacia nella organizzazione e nella produzione dei servizi, l'assetto quantitativo e qualitativo dei servizi minimi,
• le risorse da destinare all'esercizio ed agli investimenti, specificando l'entità di quelle relative al trasporto ferroviario, la ripartizione tra servizi urbani ed extraurbani e quindi tra gli enti soggetti di delega;
• la politica tariffaria per l'integrazione e la promozione dei servizi;
• le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico;
• il sistema di monitoraggio dei servizi;
• la rete e l'organizzazione dei servizi regionali amministrati dalla Regione e gli indirizzi di programmazione dei servizi regionali delegati agli enti locali.”

L’Agenzia della mobilità piemontese, è costituita come consorzio per l'esercizio in forma obbligatoriamente associata delle funzioni degli enti territoriali [province e comuni sup. 30.000 abitanti] in materia di trasporto pubblico locale. Comuni o unioni di comuni aventi popolazione superiore ai 15.000 abitanti possono aderire al consorzio su base volontaria. L’ Agenzia ha come obiettivo primario quello di stabilire e mantenere il coordinamento dei servizi di trasporto su gomma in relazione a quelli su ferro e realizzare un sistema di trasporto pubblico locale unitario in grado di:

• assicurare omogeneità sul territorio regionale,
• soddisfare, in via prioritaria, la mobilità sistematica e di interesse sociale;
• ottimizzare gli orari e le frequenze;
• migliorare la qualità e l'efficienza dei servizi, mediante la loro razionalizzazione, la minimizzazione delle sovrapposizioni, privilegiando la rete ferroviaria quale asse portante del sistema regionale dei trasporti;
• assicurare lo sviluppo dell'intermodalità e l'integrazione dei servizi.

L’Agenzia assume tutte le funzioni trasferite o delegate in materia di trasporto pubblico locale, conformemente alla programmazione regionale e con le risorse di Regione ed Enti. Sono previste le seguenti funzioni:

il coordinamento del sistema della mobilità nei bacini e negli ambiti territoriali omogenei, e la verifica di coerenza e di attuazione dei piani urbani della mobilità;

la programmazione unitaria ed integrata, con l’obiettivo di definire: la rete e l'offerta dei servizi di competenza e le relative modalità di svolgimento, le aree a domanda debole e le modalità di effettuazione dei servizi minimi a carattere sociale, la ripartizione delle risorse, la programmazione operativa dei servizi che interessano destinazioni poste al di fuori del territorio di competenza del bacino, le modalità di integrazione tra i servizi di trasporto pubblico locale e le altre forme di mobilità sostenibile, le strategie di comunicazione e di diffusione delle informazioni, la promozione delle attività necessarie.

Ai sensi dell’art. 3 bis titolato “Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali”, del DL 13 agosto 2011 n. 138 convertito, con modificazioni, dalla Legge 14 settembre 2011, n. 148, la Giunta regionale ha definito, per i servizi di trasporto su gomma, i seguenti bacini di trasporto ottimali: Bacino Metropolitano (territorio della Città Metropolitana di Torino), Bacino Nord-Est (territorio delle province di Biella, Novara, Verbano Cusio Ossola e Vercelli), Bacino Sud-Ovest (territorio della Provincia di Cuneo) e Bacino Sud-Est (territorio delle province di Alessandria ed Asti).

Nella visione strategica del sistema di trasporto pubblico a questi quattro bacini dovranno corrispondere, a tendere, quattro sistemi integrati di servizio TPL da affidare in non meno di quattro lotti di servizio, di cui:

1. TPL Bacino Metropolitano: metropolitana, tram e bus urbani di Torino, bus urbani di altri comuni, bus extraurbani, servizi a chiamata;

2. TPL Bacino Sud Ovest: bus urbani di Cuneo, bus urbani di altri comuni, funicolare di Mondovì, bus extraurbani, servizi a chiamata;

3. TPL Bacino Nord-Est: bus urbani di Biella, Novara, Vercelli, Verbania, bus urbani di altri comuni, funicolare di Biella, funivie, bus extraurbani, navigazione interna, bus a chiamata;

4. TPL Bacino Sud-Est: bus urbani di Alessandria, Asti, bus urbani di altri comuni, bus extraurbani, bus a chiamata.

Il servizio ferroviario è composto da due categorie di servizi (A e B) di cui la seconda con ambiti distinti (B1, B2), funzionali all’affidamento dei relativi servizi in lotti separati:

• Per i servizi appartenenti all’ambito A (SFM) è previsto l’affidamento del servizio ferroviario comprensivo dei servizi sostitutivi ed integrativi su gomma;
• Per i servizi appartenenti all’ambito B3 è previsto l’affidamento in lotti integrati ferro-gomma; tra questi vanno annoverati anche eventuali servizi da riattivare su alcune delle linee attualmente sospese (Alessandria-Castagnole; Alessandria–Ovada; Asti-Casale–Mortara; Asti-Castagnole-Alba; Asti-Chivasso; Casale-Vercelli; Ceva-Ormea; Cuneo-Mondovì; Cuneo-Saluzzo-Savigliano; Novara-Varallo; Novi-Tortona; Santhià-Arona).

Obiettivi di programmazione regionale

Gli obiettivi operativi per il triennio 2016-2018 saranno incentrati su:

• sostenibilità economica del sistema del trasporto pubblico regionale da ricercare attraverso l’aumento dei ricavi da traffico ed il contenimento delle compensazioni erogate;
• sostenibilità ambientale, al fine di concorrere alla riduzione complessiva degli inquinanti presenti in atmosfera, attraverso la sostituzione dei mezzi più obsoleti con altri più moderni, privilegiando la modalità elettrica e la riduzione delle emissioni.

Gli imput a livello centrale e ministeriale sono, in particolare, finalizzati ad incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare ed efficientare la programmazione e la gestione dei servizi relativi al trasporto pubblico locale, anche ferroviario, mediante:

• un’offerta di servizio piu’ idonea, piu’ efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico;
• il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi;
• la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata;
• la definizione di livelli occupazionali appropriati;
• la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica.

Gli obiettivi posti a livello nazionale, per una programmazione il più possibile efficiente ed efficace, sono organicamente connessi fra loro: il load factor può, infatti, derivare sia da un aumento dei passeggeri trasportati sia da una migliore organizzazione del servizio che risponde in modo elastico alla domanda di mobilità espressa nel tempo; d’altra parte, l’aumento del rapporto R/C può essere ottenuto sia attraverso l’aumento del numeratore, mediante azioni per migliorare il suddetto load factor o azioni di politica tariffaria, sia attraverso la diminuzione del denominatore, mediante modalità di servizio più idonee alla domanda.

Sulla base di queste premessa il programma triennale dei servizi di TPL assume per il triennio 2016-2018 i seguenti obiettivi operativi:

• allineamento delle produzioni agli stanziamenti previsti,
• incremento dell’ 1-2% annuo a livello regionale del rapporto passeggeri/treni•km sui servizi ferroviari,
• incremento dell’ 1-2% annuo a livello regionale del rapporto passeggeri/veicoli•km sul rimanente servizio di trasporto pubblico (servizi bus, tranvie, metropolitane, funicolari, navigazione interna),
• incremento dello 0,2-0,4% (assoluto) annuo a livello regionale del rapporto k = ricavi / (ricavi+compensazioni),
• incremento dell’ 1-2% (assoluto) annuo a livello regionale della quota di servizio (non ferroviario) effettuato con materiale rotabile a basso impatto ambientale,
• mantenimento invariato dei livelli occupazionali a livello regionale, ovvero riduzione dei livelli con movimenti fisiologici (blocco del turn over, trasferimenti e dimissioni volontarie con eventuali incentivazioni economiche da parte del datore di lavoro),

nel rispetto dei principi di sostenibilità sociale, ambientale, e di qualità e nel rispetto dei vincoli determinati dall’ammontare delle risorse finanziarie disponibili.

Rif.: Uff. Trasporto Persone, Viale alla Vittoria n. 119 piano 1°, 14100 ASTI

tel. 0141.433455 - e-mail: trasporto.persone@provincia.asti.it